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REVISTA DE 2013

Redemocratizar o poder local

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Jorge Miranda - 1. O poder local democrático é, simultaneamente, uma das maiores realizações da Constituição de 1976 e, pela prática que se foi instalando, uma das maiores frustrações para aqueles que anseiam por uma república vivida com rigor e consciência cívica.

Tem sido uma das maiores realizações do atual regime, por, ao fim de cinquenta anos, os cidadãos, nas suas terras, grandes ou pequenas, poderem escolher quem deve reger os seus interesses comuns e por serem já muitos milhares os que passaram por todos os cargos, deliberativos e executivos, de freguesias e municípios. Contudo, tem trazido não poucas preocupações e frustrações, pelos vícios que se foram instalando em muitas autarquias locais, desde um novo caciquismo à corrupção ou à corrupçãozinha e até a atitudes de prepotência sobre os próprios munícipes ou vizinhos. Aqui, como em toda a parte, quanto mais próximo das pessoas maior o risco de o poder se tornar opressivo de diversas formas; e, quanto mais prolongado pelas mesmas pessoas, mais difícil se torna substituí-las.

Além disso, e não menos grave, como a dinâmica dos dois principais partidos assenta nas "bases" locais, nas comissões concelhias locais, nas juventudes partidárias e em pouco mais, tem-se assistido ao domínio dos aparelhos desses partidos - e, portanto, dos seus dirigentes - por quem se arroga a sua representação, com desvirtuamento de autênticas práticas de competitividade e lealdade.

As recentes eleições de 29 de setembro mostraram, no entanto, alguma reação, quer pelo número de abstenções, quer pelo aparecimento, por vezes, vitorioso de grupos de independentes (não raro dissidentes, mas também verdadeiros independentes, como sucedeu no Porto). Eis, em brevíssimas palavras, algumas pistas - possíveis e necessárias - para reforçar ou restituir nas autarquias locais um maior respeito pelos princípios democráticos e republicanos e pelo próprio sentido global do art. 118.º da Constituição, com a sua epígrafe de "princípio da renovação".

2. Quanto à limitação dos mandatos: a) Sem discutir agora o entendimento dado pelo Tribunal Constitucional à Lei n.º 146/2005, de 29 de agosto, a solução mais adequada e mais coerente com aqueles princípios vem a ser, pelo menos de jure condendo, a de que a limitação a três mandatos deve valer para qualquer autarquia; só ela impede a criação de uma espécie de profissionais de presidentes de câmara municipal ou de juntas de freguesia; só ela contraria a perpetuação do poder, mormente em autarquias próximas, com compadrio e clientelismo associados; só ela facilita a renovação da classe política local. b) A limitação deve valer também para qualquer vereador ou vogal de junta de freguesia, uma vez que, após a eleição, pode vir a ser chamado, por causas de substituição, a assumir as funções de presidente; e isso até porque um expresidente, que continue no órgão, poderá exercer uma influência desproporcionada sobre o presidente ou sobre o próprio órgão. Aliás, o art. 118.º, n.º 2 fala em titulares e não só em presidentes de órgãos executivos. c) A limitação, no caso das freguesias, deve abranger freguesias resultantes de agregação de outras e onde se tenha sido presidente de junta por três mandatos consecutivos, e, inversamente, para freguesias (na hipótese hoje remota, embora não improvável) resultantes da desagregação ou divisão de outras. É certo que uma freguesia assim constituída é uma diferente pessoa coletiva pública territorial, como disse, em acórdão nada convincente (o acórdão n.º 494/2013, de 6 de setembro, in Diário da República, 2.ª série, de 30 de setembro) o Tribunal Constitucional. Só que este é um argumento puramente formal. Como bem notou a juíza Maria de Fátima Mata Mouros, na sua declaração de voto de vencida, a interpretação consagrada no acórdão, "ao ignorar os mandatos anteriormente exercidos pelo candidato na freguesia agregada, priva uma parcela do território e da população da nova comunidade da proteção visada pela limitação de mandatos. De facto, se parte dos residentes que integram a nova comunidade local não vê beliscada a sua liberdade de escolha pela apresentação de uma candidatura que, para eles, constitui novidade, outra parte, porém - a composta pelos residentes da freguesia agregada em que o candidato foi presidente da junta ao longo de três mandatos consecutivos -, ver-se-á necessariamente confrontada com a candidatura de alguém que já foi o presidente da junta de freguesia da sua residência durante doze anos consecutivos. E que poderá continuar a sêlo por mais doze anos".

d) Ainda outra sugestão (dependente, no entanto, de revisão constitucional) para alargamento do alcance do art. 118.º, n.º 2: a limitação de mandatos deveria estenderse a qualquer órgão da autarquia local. Por exemplo, quem tivesse sido presidente de câmara ou de junta doze anos seguidos, não poderia entrar para a assembleia municipal ou de freguesia nos quatro anos imediatos. As razões são as mesmas.

3. Outro ponto: dar vida à iniciativa popular local. Desde 1982, existe em Portugal referendo a nível local, para que os cidadãos se pronunciem sobre matérias de competência dos órgãos das autarquias. Na prática têm sido pouquíssimos, em parte por uma visão talvez demasiado restritiva do Tribunal Constitucional, a que compete (e bem) apreciar preventivamente a constitucionalidade do procedimento e da forma e do conteúdo das perguntas e, sobretudo, porque os órgãos de poder local não se têm mostrado empenhados em ouvir as populações por essa via.

Desde 2004, o art. 240.º, n.º 2 da Constituição, permite à lei atribuir a cidadãos eleitores o direito de iniciativa de referendo. E também na prática só terá havido um ou dois casos sem resultado tangível, quer por falta de conhecimento do instituto pelos cidadãos, quer por a iniciativa não ser direta, depender de apresentação à assembleia da autarquia e da deliberação de aceitação por esta. Ora, mesmo sem revisão constitucional, aqui poderia haver uma significativa alteração. Basta confrontar esse art. 240.º, n.º 2 com o art. 115.º, n.º 3, este respeitante ao referendo nacional e que estatui: "O referendo pode ainda resultar da iniciativa de cidadãos dirigida à Assembleia da República, que será apresentada e apreciada nos termos e nos prazos fixados por lei." Vê-se com clareza a diferença: no referendo local, a Constituição não prescreve nenhuma exigência de prévia deliberação da assembleia local; no referendo nacional, sim, tudo depende da Assembleia da República [e, depois, de decisão de convocação do Presidente da República, segundo os arts. 115.º, n.º 1 e 134.º, alínea c)].

A Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, sem cuidar das diferenças, segue o regime do referendo nacional (arts. 23.º e 24.º). Como, porém, o art. 240.º, n.º 2 da Constituição é muito mais aberto do que o art. 115.º, n.º 3 e como não se trata senão de uma lei ordinária, bem pode ser modificado, passando a iniciativa dos cidadãos eleitores, verificados os requisitos constitucionais e os demais requisitos legais, a dirigir se diretamente aos seus concidadãos: um mínimo de 5000 ou 8% dos cidadãos recenseados, consoante o que for menor; ou, no município e freguesia com menos de 3750 cidadãos recenseados, 300 ou 20% do número daqueles cidadãos, consoante o que for menor (cfr. o art. 13.º da Lei Orgânica n.º 4/2000).

Estou convencido de que a iniciativa popular nestes moldes, correspondente a um verdadeiro direito potestativo dos cidadãos, como na Suíça, animaria a vida local e seria um estímulo à cidadania. Vale a pena experimentar.

4. Ainda outro ponto: tal como já alguns têm preconizado, por que não as candidaturas aos órgãos de poder local, em vez de serem definidas pelas comissões concelhias dos partidos, com maior ou menor interferência dos dirigentes nacionais, não são constituídas a partir de eleições primárias, abertas a cidadãos não inscritos nos partidos? Não seria, aliás, isso, uma forma de os partidos mostrarem que não temem as candidaturas independentes?

Jorge Miranda | Público | 04-11-2013

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